在2022年年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记发表重要讲话，要求“加快建设农业强国”。2023年中央一号文件提出 “实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”，在2022年1.37万亿斤的基础上，再提升一千亿斤，使粮食产能达到1.4万亿斤以上。

　　在全国各地尤其是粮食主产区按照习近平总书记要求和国家部署，紧锣密鼓地推进新一轮高标准农田建设之际，为追踪我国农业农村现代化演进前沿，发现并研究问题，有针对性地提出意见和建议，我们组织团队，历时两个月，进行了“土地流转、规模经营和高标准农田建设”专题调查，足迹涉及河南、山东、湖南和广东4省10市16县（区），基本摸清了情况，也发现了其中的问题。

　　主粮种植已经具备了现代农业规模化、市场化和职业化的条件

　　长期以来，具备规模化、市场化和职业化三要素的现代农业，在非粮种养业领域进展较快，成功案例较多，在主粮种植领域却进展缓慢，成功案例少。但最近两三年，具备上述三个条件的现代农业在主粮种植领域正在以较快的速度发展，成功的案例也越来越多。由此涌现出了一批经营成功的专业化农业公司，如以章丘为基地的山东国禾科技公司、以驻马店和信阳为基地的河南赋农科技公司、以开封为基地的瑞通农业公司、以许昌为基地的河南益农科技公司、以濮阳为基地的河南鑫农种植业合作社、基地遍布河南多个市县的中原粮仓农业公司等；南方省份还有规模经营历史超过十年的广东润粮农业科技公司、湖南湘潭春静水稻种植专业合作社等；更有越来越多著名行业龙头企业大规模涉入农业的案例，如工程机械行业龙头中联重科，起重机械行业龙头河南卫华等，都成立了农业公司；央企北大荒集团甚至有承租数千万亩甚至数亿亩的计划。

　　主粮种植业现代化之所以取得快速进展，主要的促成因素有四个：一是工业化城镇化发展达到相当高度，农业劳动力非农就业比例大幅度提高，乡村人口城镇化迁徙加快，农村常住人口减少，农业收入在农户总收入中占比降低，农户愿意以出租方式获取收益；二是在种子、化肥、植保、机械等方面的农业技术进步和社会化服务体系的完善，使主粮种植具备了规模化和稳产高产的条件，呈现了市场化经营商机；三是国家种粮补贴力度加大和农田基本设施建设投入力度加大，为规模化经营提供了助力；四是粮价高企提升了种粮盈利空间。综上，目前主粮种植已经具备了现代农业规模化、市场化和职业化的条件。

　　土地集中流转和规模经营的两种基本模式

　　调查发现，所有的规模经营都有三个共同点：一是专业化农业公司驱动并承担市场风险、获取市场收益；二是乡镇政府协调；三是村集体具体组织土地集中流转并承担监管责任和分享收益。区别主要在于种植环节是公司直接管理还是委托职业农户管理。据此，可以把土地集中流转和规模经营分为承租托管合作和承租托管自营两种模式。

　　（一）承租托管合作模式。按照收益分成标的和方式差异，这种模式又可分为初级形态和高级形态两种类型。

　　1.初级形态。这种形态最为典型的是以鑫农种植业合作社为龙头，涵盖农户、村集体、经营者（农业公司或合作社）、职业农民四类主体的河南濮阳南乐县近德固乡的规模经营体系。

　　农户提供土地并获取45.8%收益。农户将耕地使用权交托村两委处置，村两委则保障按照协议规定的保底收益（每亩单季400元，全年800元）和按总收入确定比例核算的分成收益及时足额向农户偿付。按照协议规定，保底收益也就是土地固定租金，由经营者也就是耕地承租方在作物开始收割前15天，通过村集体交付给农户。分成收益则在作物收获后以产量和市场价格计算，先从比例收入中扣除先期支付的保底部分，余额再以同样方式向农户支付。

　　村两委负责组织和履约监督并获取3%收益。村两委将从多个农户集中过来的耕地使用权统一流转给鑫农种植业合作社，并按照协议规定从后者获得且及时足额转付农户的保底收益和分成收益。两村委负责农田基础设施建设（如机井灌溉设施和高标准良田设施等），负责履约监督，也按照协议规定分得土地总收入的相应比例。

　　鑫农合作社负责经营并分割获取1.6%收益。鑫农种植业合作社作为耕地经营者和市场主体，从村两委承租托管土地并负责经营，包括农田规划、种植作物品种选择、职业农民招募、良种及农药化肥等农资销售服务、部分农田作业管理服务、农田作业标准制定和作业质量监督、农产品质量监督、农产品市价收购、为职业农民提供融资、对接政府惠农政策等。当然最重要的是履行向各利益相关方偿付保底收益和分成收益的协议责任。自己也获得履约后剩余的分成收益。

　　职业农民负责种植管理并获取49.6%收益。职业农民由鑫农种植业合作社招募，并从后者获得托管土地种植权，按照协议规定履行从耕地、播种到收获全过程作物种植管理服务，负责生产所需全部成本投入，获得土地总收入相应的分成收益。

　　2.高级形态。这种形态，则以山东国禾公司体系较为成熟。它与前者相同的地方在于，第一，也是由农户、村集体、经营者、职业农民四方组成的合作体系。第二，也是作物种植环节委托管理。第三，也是收益比例分成。不同的地方在于，第一，参与分成的标的物不同。近德固体系参与分成的标的物是总收入，国禾体系参与分成的标的物是扣除成本后的纯收益。第二，参与分成的主体也不完全重合。近德固体系中农户和村集体参与分成，国禾体系中农户和村集体都不参与分成。农户只拿固定租金，且以粮食实物计算。村集体则由公司支付每亩50元固定管理费。第三，管理体系的完善和精细程度不同。近德固体系中经营者除了对接村集体、承租土地、招募职业农民等履行组织职责之外，最主要的是扮演商人的角色，即供给农业生产资料和收购农产品。所有投入均由土地受托种植者也就是职业农民承担，所以没有成本收益核算体系，管理相对粗放。国禾体系因是净收益分成，所以就有一套完善的管理和成本收益核算体系。具体办法是：公司委托村集体组织土地流转并从村集体规模化承租土地，以400亩至800亩为一个种植单元，招募职业农民（农场主）管理，农场主全程负责田间种植管理作业，并将每一项农资和劳务投入输入至公司数字网络平台，公司据此控制成本计算净收益 。为了拾遗补阙，在公司管理机构和农场主之间还设置了服务经理岗位，每个服务经理服务若干个农场主。所有资金投入均由公司先期垫付，年度核算后从总收入中收回，余额作为纯利润在公司、服务经理和农场主三方之间按照50:10:40比例分成。除了分红之外，服务经理还拿月薪，农场主每月可借支3000元，待年终再从分红中扣除。

　　(二)承租托管自营模式。河南兰考县红庙镇对承租直管自营模式的探索具有典型意义，他们有三种具体方案：

　　1.公司+村集体控本受益+农户保底分红的土岭村方案。该方案实施的市场主体是中原粮仓公司，具体办法是：

　　村集体作为承租方组织土地集中流转，并以合作社名义从商业银行获得贷款，用于支付农户土地租金，标准是每亩每年800元，于当年10月底前支付完毕；全部集中流转土地委托中原粮仓公司管理，并获取产品销售收入中扣除种子、农资和种植作业等各项成本后的剩余部分；村集体占有1%~2%的溢出土地收益，并从流转土地净收益中提取10%，余额按亩向农户分红。

　　中原粮仓公司负责从种到收全过程种植作业服务；负责从种子到化肥农药等农业生产资料供应；负责提供农资使用结构数量和低于市场价格一定百分比的费用标准方案；负责为村集体合作社提供融资贷款担保；负责以高于市场一定幅度的价格，收购全部农产品并如期向村集体付清销售收入；还负责按每亩每年50元标准，向村集体额外支付管理费。

　　农户的责任是将承包地使用权转让给村集体合作社，权益是在每个耕作年开始的确定日期之前，从村集体获得每亩800元的保底租金，并在每个耕作年结束之后获取村集体（10%）扣除后的净收益分成。该方案自2019年秋小麦种植季开始实施，合同期5年，至2022年已流转的1560亩。

　　2.公司+经营大户控本取余+农户固定收益的郭庄村方案。郭庄村方案在托管环节与土岭方案没有区别，受托方也是中原粮仓公司，也是公司供应种子和农资，并提供全程种植作业服务以及收购农产品和返还扣除成本后的全部收益。区别仅在于土地流转承租及托管方性质，土岭村是村集体合作社，郭庄村是经营大户。主体转换的原因是筹集租金贷款存在争议。本来郭庄村也是村集体组织土地集中流转，但因多数人不同意申请商业银行贷款先期支付土地租金，村支书郭胜民就以个人名义从银行贷款付了租金，并辞去了村支部书记职务，转身成了土地经营大户。在郭庄方案中，是经营大户与农户签订协议，流转承租土地并按每亩800元标准先期支付租金，再与中原粮仓公司签订协议，把集中流转承租的全部土地委托其种植管理，支付各项投入并监督控制成本，收回扣除成本后的全部土地收益，向村集体按照每亩50元标准支付管理费。在郭庄村方案中，公司获得规模化采购销售及定价权收益，经营大户获得各项成本扣除后的剩余，农户获得固定租金。该方案自2020年秋小麦种植季开始实施，合同期10年，目前已集中流转土地1360亩。

　　3.公司+村集体控本分成+农户保底分红的普营村方案。普营村方案的驱动者是卫华农业公司。该公司2022年成立后即进入红庙镇，与普营村集体合作社签订托管经营协议，首批集中流转土地500亩，从2022年秋小麦种植季开始实施。普营村模式的特点是：卫华农业公司以每亩800元标准，在每个耕作季开始前向农户支付土地保底租金；负责从种到收全程种植作业服务；供应种子和各种农资并垫付相关成本费用；市价收购全部农产品；收入扣除成本后按照4:6的比例与村集体合作社分成（公司40%，村集体60%）。村集体负责集中流转土地；雇佣专人提供防火防盗等服务；监督控制成本水平；按比例获取收益分成；按每亩50元标准从分成收入中扣除管理费后，余额全部以亩均分配给农户。公司与村集体及农户一年结算一次，以每年12月份为核算分配期。该方案自2022年秋小麦种植季开始实施，合同期5年，目前已流转土地500亩。

　　需要说明的是，上述承租托管自营模式的三种具体方案中，虽然承租主体是村集体或大农户，也占有全部或部分扣除成本后的净收益，名义上具有经营主体的性质，但他们并不是真正的经营者，真正的经营者是作为市场主体的农业公司。因为不管是融资贷款还是农资和劳务等成本投入，要么是公司担保，要么是公司投入，真正的风险承担者是公司。公司也很容易从种植规划、成本核算、农资和劳务供给、产出物售出销售等统筹控制中获取额外收益。此外，我们把此种模式冠以“自营”，最主要还是市场经营者同时直接从事全程种植作业服务，作业劳务提供者是工资受雇者，而非以分享为目标的合作者。

　　（三）比较与选择。相比托管自营，托管合作模式最大的优势在于，它可以通过合理地分解权责与分割利益比例，在分享成果的基础上把涉事各方的注意力聚焦到成果最大化上，起到不用扬鞭自奋蹄的效果。这是一种比较科学的经营组织体系安排，实践中也常常能看到类似的案例，前面提到的河南赋农科技公司，大体上也是这种制度安排。

　　托管自营实际上是工厂化雇佣劳动形式，理论上最大的问题是农业生产过程的特殊性，导致业绩标准化考核比较困难，监督成本也比较高，一般认为不适合选择此种经营模式。但现实中这种模式普遍存在，比如前面提到开封瑞通科技、湖南的春静合作社、广东的润粮科技以及央企北大荒等，大体上都是此种模式。这也许是大机械的使用和数字技术进步使得农业生产过程高度简化，从而监控难度大幅度下降的结果。未来，现代农业经营模式会如何演化，还需等待实践检验。

　　土地集中流转和托管经营引发的农业农村现代化效应

　　(一)展现了规模化现代农业发展的广阔前景。不管是托管合作还是托管自营模式，都在农业技术进步和社会化服务体系基础上，开辟了规模化、市场化和职业化现代农业经营形式，展现了广阔的发展前景。鑫农种植业合作社在近德固乡管理经营土地已超过7000亩，赋农科技公司经营管理土地超过6万亩，中原粮仓公司在省内外管理经营土地总面积已达十几万亩，中联重科农业也是跨省管理耕地超过10万亩，北大荒集团计划数千万甚至数亿亩。

　　（二）共赢基础上保障了农户收益。受托从事种植业服务的公司是当然的赢家。村集体土地收益实现了从无到有。实地调查发现，山东泰安肥城汶阳镇的几个村，从土地流转中获取的年收益少则数万元，多的数十万元；兰考土岭村年收益可达20万元，为解决村级必要的公共支出做出了很大贡献。农户土地收益有保障，正常年景农户保底租金+分红亩均收益都在1300元左右，加上福利性质的112元地力补贴，亩均总收益近1500元。

　　（三）大量农业剩余劳动力和农村人口从土地束缚中解放出来，对非农产业发展和城市化形成了有力推动。粗略估算，至少有90%的劳动力会被彻底从土地劳作中释放出来。相应地，由于没有了土地牵挂，整户、整村甚至整乡的农村人口都可能成为自由迁徙者。这会有力地促进非农产业发展和城市化进程。

　　问题与建议

　　（一）尊重农民意愿，为愿种地户留出空间。推动土地规模化托管经营，工作量最大的环节是土地流转。来自不同案例的信息都表明，总有农户出于各种原因不愿意转出土地，从而成为推进规模化托管和连片成方经营的障碍。河南兰考县红庙镇党委书记李青估计，此类农户要占到农户总数的40%。对此，红庙镇的办法是通过协商，将坚持自种农户的耕地调整至外围，这样，既保证核心区域连片成方，又满足了农户种地意愿，做到了两全其美，值得复制推广。

　　（二）应避免粗放经营和产量下降。公司规模化托管经营，理论上会更重视成本收益核算和资本利润水平，这样可能会导致管理粗放和单产下降，托管自种模式更容易出现这种情况。根据土地集中流转托管实施后的实际产出计算或测算，红庙镇中原粮仓主导的普营和郭庄方案中单产都低于农户自种。郭庄方案降幅更大（2022年麦秋两季亩产各900斤，远低于农户自种亩产3000斤左右的水平）。而托管托种的近德固模式，因职业农民种植管理规模适度，各方利益联系紧密，则不容易出现这种情况。理论逻辑和全球现代农业发展的经验都证明，农业的特点决定了适合家庭管理形式而不适合雇佣劳动形式。所以，建议推广近德固托管托种模式。

　　（三）国家应明确农业补贴归属。国家一直有鼓励种粮的补贴政策，其中每亩112元地力补贴已实行多年，近年来又增加了每亩30元的种粮直补。按理说，这两项共计每亩142元的补贴，应该是谁种地给谁。但现实中，地力补贴一般都是留给农户，种粮直补多给了承租或托管经营者。调研中，乡镇政府和村支部书记多主张上级政府明确将这两项补贴划归集体掌管，随机使用。我们认为不妥，因为112元地力补贴已经延续多年，都是直接给农户，以至于农户认为那是国家给他的福利，让他拿出来阻力太大，硬推很可能会影响社会稳定。建议国家出台专门文件，将112元地力补贴另换别名，明确为农户福利，名正言顺地让农户享有，将30元种粮补贴随种植经营主体发放。

　　（四）合理确定新一轮高标准农田建设标准、建设规模和资金来源。农业是国民经济的基础，粮食安全是国家重大战略，我国政府历来重视农业和粮食生产条件的改善与粮食生产能力的培育，由政府主导、财政投入支持的农田基础设施建设由来已久。但过去支持建设的政府部门多，重点不一致，标准不统一，总体水平参差不齐。从2019年开始，农田基础设施建设统一归口至农业农村厅，标准也开始统一起来，水平逐渐提升。目前启动的新一轮高标准农田建设，据我们现在了解到的信息，中央补助标准大致都在每亩1500元至2000元之间，但各省财政投入不同，执行标准不一。如广东、湖南都是每亩3000元，山东每亩投入还停留在1500元至2000元，河南每亩不低于4000元。各省规划建设的面积规模也不一样。

　　从科学和公平角度考虑，中央应该针对农业生产的资源禀赋条件和现有基础，比如平原和山区丘陵、降雨和水资源丰沛程度、旱作与水田、北方与南方等，分类别制定不同但每一类别又全国统一的标准，确定中央财政支持力度以及分步建设比例。在此基础上，各省可根据自身实际情况与财力条件，自行确定建设标准提升幅度与建设节奏。

　　（五）完善新一轮高标准农田建设筹资和偿还机制。前述各种土地流转和托管经营模式，多在存量农田基础设施建设标准上实施，基本不涉及新的农田基础设施建设投资问题。红庙模式虽然是在新一轮高标准农田建设基础上实施，但筹资和投资本息偿还已由政府以其他方式解决，也不与土地流转和托管经营挂钩。可是，正在谋划启动的第二轮高标准农田建设，却注定要与土地流转和托管经营挂钩。根据规划，河南亩均4000元投入中，大致上是中央和地方财政以各种方式补贴2000元，由地方政府或经营主体以专项债或商业银行贷款方式筹资2000元，且要从土地增产收益中还本付息。目前已有多家银行表示，愿以低息放贷25年~30年，来支持这项工作，且测算结果也显示，能从土地增产收益中如期如数偿还。当前问题焦点在于是否必须以政府平台公司或国有企业作为借贷筹资和还本付息主体。我们建议，政府没有必要做出此类硬性规定，而应遵从市场化原则，允许有实力的民营企业进入，作为第二轮农田基础设施建设借贷筹资和还本付息主体，承担起这种责任。

　　（第一作者耿明斋为河南大学资深教授、中原经济发展研究院首席专家）

　　①本报告所用数据资料均来自作者本人或作者带领的团队实地考察过程中由受访对象提供，或由座谈会和论坛参加者提供发言与资料获得。

　　②习近平：《加快建设农业强国推进农业农村现代化》，《求是》杂志第6期，2023年3月16日。

　　③2023年中央一号文件《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，2023年2月13日发布。